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| 中國碳排放權交易市場(chǎng)建設要素與展望 |
| （時(shí)間:2020-2-20 11:11:40） |
一、背景
IPCC 第五次評估報告指出，人為溫室氣體排放已經(jīng)成為全球氣溫上升的主要原因。2015 年12 月12 日，在巴黎召開(kāi)的聯(lián)合國第23屆氣候變化大會(huì )近200 個(gè)締約方一致通過(guò)《巴黎協(xié)定》，該協(xié)定指出各方應加強對氣候變化的全球應對，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平控制在2℃以?xún)�，并努力�?shí)現氣溫控制在1.5℃，爭取21世紀下半葉實(shí)現溫室氣體凈零排放，同時(shí)各方應以“國家自主貢獻”的方式參與到全球應對氣候變化行動(dòng)中。2015年6月，中國向聯(lián)合國氣候變化公約秘書(shū)處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件，確定了中國到2030年的自主行動(dòng)目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并盡早達峰、單位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。
中國高度重視應對氣候變化問(wèn)題，通過(guò)印發(fā)《中國應對氣候變化國家方案》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國家適應氣候變化戰略》《國家應對氣候變化規劃(2014—2020年)》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等一系列政策文件，加快推進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)結構和能源結構調整，開(kāi)展節能減排和生態(tài)文明建設，積極應對氣候變化。
中國以往的節能減排工作中過(guò)于依賴(lài)行政手段，雖然取得階段性良好減排效果，但政府監管成本和社會(huì )減排成本過(guò)高，造成了一定的社會(huì )經(jīng)濟損失并產(chǎn)生較大的負面影響。近些年來(lái)，歐盟碳市場(chǎng)和中國碳排放權交易試點(diǎn)通過(guò)實(shí)踐證明：市場(chǎng)手段是減少溫室氣體排放的有效政策工具，能夠有效降低全社會(huì )的減排成本，并充分調動(dòng)企業(yè)減排的積極性。
二、中國碳排放權交易市場(chǎng)建設
碳排放權交易體系是指以控制溫室氣體排放為目的，以溫室氣體排放配額或溫室氣體減排信用為標的物所進(jìn)行的市場(chǎng)交易。與傳統的實(shí)物商品市場(chǎng)不同，碳交易看不見(jiàn)摸不著(zhù)，是通過(guò)法律界定人為建立起來(lái)的政策性市場(chǎng)，其設計的初衷是為了在特定范圍內合理分配減排資源，降低溫室氣體減排的成本，因此堅實(shí)的法律基礎和有效的約束機制必不可少。
（一）整體建設思路
目前中國碳市場(chǎng)建設主要以“自下而上”和“自上而下”兩種方式穩步推進(jìn)。2011年10月，中國國家發(fā)展和改革委員會(huì )印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)工作的通知》，批準在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)近6年的試點(diǎn)運行，7個(gè)碳交易試點(diǎn)基本建設成權責明晰、運行順暢、交易活躍、履約積極的區域碳市場(chǎng)�！白韵露稀敝傅氖峭ㄟ^(guò)碳排放權交易試點(diǎn)建設運行的經(jīng)驗和教訓，為中國碳交易市場(chǎng)建設提供參考。通過(guò)試點(diǎn)示范培養一批參與機構和企業(yè)，下階段發(fā)揮其在全國范圍內的示范引領(lǐng)作用；“自上而下”指中國碳排放權交易市場(chǎng)規則制定必須在國家層面統一，比如法律法規、技術(shù)標準、基礎數據收集、注冊登記系統等，而具體工作的實(shí)施是通過(guò)“自上而下”，即由國家統一領(lǐng)導，但在執行過(guò)程中對各級政府授權，由各級政府推動(dòng)具體工作開(kāi)展。
（二）工作部署與安排
2017年12月18日，中國國家發(fā)改委（原氣候變化主管部門(mén)）印發(fā)了《全國碳排放權交易市場(chǎng)建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，標志著(zhù)中國碳排放交易體系完成了總體設計并正式啟動(dòng)，文件要求將發(fā)電行業(yè)作為首納入行業(yè)，率先啟動(dòng)碳排放交易，根據方案，目前中國全國碳市場(chǎng)建設包括三個(gè)階段：2018年為基礎建設期：完成中國全國統一的數據報送系統、注冊登記系統和交易系統建設；深入開(kāi)展能力建設，提升各類(lèi)主體參與能力和管理水平；開(kāi)展碳市場(chǎng)管理制度建設。
2019年為模擬運行期：開(kāi)展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易，全面檢驗市場(chǎng)各要素環(huán)節的有效性和可靠性，強化市場(chǎng)風(fēng)險預警與防控機制，完善碳市場(chǎng)管理制度和支撐體系。2019年之后為深化完善期：發(fā)展逐步成熟階段（10年左右時(shí)間），發(fā)電行業(yè)交易主體間開(kāi)展配額現貨交易、逐步擴大覆蓋范圍、豐富交易品種與方式并盡早完成CCER的納入。2030年以后進(jìn)入成熟運行階段：初始配額的有償分配比例進(jìn)一步提高，進(jìn)一步增強碳金融產(chǎn)品的種類(lèi)、市場(chǎng)規模等，加大國際合作的深度與廣度。
三、碳市場(chǎng)建設核心要素與進(jìn)展
2013年以來(lái)，國家發(fā)改委組織有關(guān)部門(mén)及支撐機構，在碳交易立法、重點(diǎn)行業(yè)排放核算指南、配額分配、抵消機制、重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體報送和國家注冊登記系統等方面開(kāi)展了大量工作，并取得階段性成果。
（一）碳交易立法
國家發(fā)改委于2014年12月26日頒布《碳排放權交易管理暫行辦法》，明確了中國統一碳排放交易市場(chǎng)的基本框架。中國碳排放權交易市場(chǎng)將建立包括國家主管部門(mén)和省級主管部門(mén)的二級管理體系，國家主管部門(mén)主要負責體系內主要標準的制定以及市場(chǎng)的統一監管，省級主管部門(mén)主要負責標準的執行、體系在本行政區域內的日常運行與管理。目前《碳排放權交易管理暫行條例》已進(jìn)行了廣泛研討和多輪修改，形成立法建議并將進(jìn)一步開(kāi)展立法審查工作。企業(yè)碳排放報告管理辦法、碳市場(chǎng)交易管理辦法、第三方核查機構管理辦法、“發(fā)電行業(yè)配額分配計算指南”等相關(guān)配套管理規章和技術(shù)規范正在研究制定。
（二）覆蓋范圍
覆蓋范圍是碳排放權交易體系建設過(guò)程中首先需要解決的問(wèn)題。具體包括覆蓋的溫室氣體種類(lèi)和排放類(lèi)型、覆蓋的國民經(jīng)濟行業(yè)類(lèi)型、覆蓋的排放源邊界、覆蓋對象的納入標準。目前中國碳交易體系采取“抓大放小”和分批逐步擴大管控范圍的工作思路。2017年12月15日發(fā)改委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好2016、2017年度碳排放報告與核查及排放監測計劃制定工作的通知》（發(fā)改辦氣候〔 2017〕1989號），通知明確了納入的覆蓋行業(yè)及代碼，涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航等八大行業(yè)。納入的企業(yè)范圍為2013至2017年任一年溫室氣體排放量達2.6萬(wàn)噸CO2eq（綜合能源消費量約1萬(wàn)噸標準煤）及以上的自備電廠(chǎng)。
（三）配額總量設定
配額總量的多寡決定了配額的稀缺性，直接影響碳市場(chǎng)的配額價(jià)格。中國全國碳市場(chǎng)建設初期采取“先分配后定總量”的方法。根據國家發(fā)改委《碳排放權交易管理暫行辦法》的規定，首先國務(wù)院碳交易主管部門(mén)制定國家配額分配方案，明確各省、自治區、直轄市免費分配數量、國家預留的排放配額數量等；其次各省、自治區和直轄市向本行政區域內重點(diǎn)排放單位免費發(fā)放配額，其他剩余配額允許省級碳交易主管部門(mén)用于有償分配。配額總量控制需要根據國家和地區碳排放總量控制目標制定，同時(shí)需要兼顧考慮行業(yè)企業(yè)配額與國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規劃的銜接，如考慮列入去產(chǎn)能、去庫存情況，一定程度上體現國家整體政策導向。
（四）MRV體系
碳排放監測核算/報告/核查（MRV）體系是構建碳市場(chǎng)環(huán)境的重要環(huán)節，是企業(yè)對內部碳排放水平和相關(guān)管理體系進(jìn)行系統摸底盤(pán)查的重要依據。良好的MRV體系可以為碳交易主管部門(mén)制定相關(guān)政策與法規提供數據支撐，可以提高溫室氣體排放數據質(zhì)量，為配額分配提供重要保障，同時(shí)有效支撐企業(yè)的碳資產(chǎn)管理。
截至2017年底，國家發(fā)改委共發(fā)布了三批共24個(gè)重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體核算方法與報告指南。雖然這24個(gè)企業(yè)歸屬不同的行業(yè)，但具有一定共性，主要體現于每個(gè)重點(diǎn)行業(yè)均包含了適用范圍、引用文件與參考文獻、術(shù)語(yǔ)與定義、核算邊界、核算方法、質(zhì)量保證與文件存檔、報告內容與格式規范7部分內容。核算指南的發(fā)布，規范了企業(yè)與核查機構碳排放數據核算，確保了碳市場(chǎng)基礎數據的準確性。目前中國大部分省份已組織開(kāi)展完成了2016-2017年度碳排放報告與核查工作。
（五）配額分配
碳排放配額分配是碳交易制度設計中與企業(yè)關(guān)系最密切的環(huán)節。碳交易體系建立以后，由于配額的稀缺性將形成市場(chǎng)價(jià)格，因此配額分配實(shí)質(zhì)上是財產(chǎn)權利的分配，配額分配方式?jīng)Q定了企業(yè)參與碳交易體系的成本，并直接影響到企業(yè)的減排效果。配額分配的類(lèi)型可以分為免費分配和有償分配兩類(lèi)。免費分配即配額以無(wú)償的方式分給企業(yè)，常用的免費分配的方法包括祖父法（grandfathering）和基準分配法（benchmarking），前者根據歷史排放發(fā)放配額（因此也被稱(chēng)為“歷史法”），歷史法經(jīng)常會(huì )出現的問(wèn)題是“鼓勵落后”，即過(guò)去在“減排控排”方面做得并不好的企業(yè)，由于其歷史排放高而得到了更多的配額；后者根據一定的基準發(fā)放配額，這種分配方式可以做到“鼓勵先進(jìn)”，但對于基準的設計和數據基礎的科學(xué)性和準確性要求很高。配額的有償分配分為拍賣(mài)和固定價(jià)格出售兩種，前者由購買(mǎi)者競標決定配額價(jià)格，后者由出售者決定配額價(jià)格。目前中國碳排放權交易市場(chǎng)中前期配額分配主要以免費分配為主，具體采用基準值法和歷史法進(jìn)行分配。
2017年5月，國家發(fā)改委公布了電力、水泥和電解鋁行業(yè)的配額分配方案的討論稿，基本工作思路為“基準線(xiàn)法+預分配”。下階段生態(tài)環(huán)境部會(huì )根據試算結果，繼續完善相關(guān)行業(yè)配額分配工作方案，制定更加完善、科學(xué)、合理的配額分配方法。
（六）支撐系統
碳市場(chǎng)的整體運轉需要有相應配套的支撐工具才能順利運轉，最主要的支撐工具為碳配額注冊登記系統、碳排放數據報送系統以及碳交易系統。碳配額登記注冊系統是用于記錄排放權的創(chuàng )建、歸屬、轉移及注銷(xiāo)等狀態(tài)及過(guò)程的工具，是配額及減排信用賴(lài)以存在的物理基礎。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)注冊登記系統就是一本賬簿，記錄了配額（或減排信用）從產(chǎn)生到更換所有者到最后注銷(xiāo)的全過(guò)程。碳排放數據報送系統是用于排放單位向主管部門(mén)報告有關(guān)碳排放數據信息的系統，是政府進(jìn)行碳市場(chǎng)數據管理的數據基礎。報送系統既可以是原始的紙筆記錄，也可以是電子文檔記錄，但由于填報信息的復雜性，使用電子化系統能夠確保信息的準確性以及管理上的靈活性。碳交易系統是交易所用于撮合市場(chǎng)交易的系統，主要用于碳排放權交易。目前已經(jīng)確定注冊登記系統由湖北省承建，交易系統由上海市承辦，兩個(gè)系統正在緊張建設中。
（七）抵消機制
抵消機制是中國碳排放權交易市場(chǎng)的重要組成部分，允許企業(yè)購買(mǎi)項目級的減排信用來(lái)抵扣其排放量。引入抵消機制的目的一是降低排放企業(yè)的履約成本，二是促進(jìn)未納入碳交易體系范圍內的企業(yè)通過(guò)減排項目實(shí)現碳減排，相當于通過(guò)市場(chǎng)手段為能夠產(chǎn)生減排量的項目提供補貼；三是進(jìn)一步活躍碳市場(chǎng)，增加碳市場(chǎng)參與主體，促進(jìn)碳市場(chǎng)穩定運行。目前中國碳市場(chǎng)中抵消機制主要是中國核證減排量CCER（Chinese Certified Emission Reduction）。
2017年3月14日，國家發(fā)改委暫緩了溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案的申請。目前生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司正在著(zhù)手組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，并表示會(huì )盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場(chǎng)。
（八）履約機制
履約是碳排放權交易重要的環(huán)節，是碳市場(chǎng)公信力和約束力的體現。為保證中國碳交易體系的有效性，中國碳市場(chǎng)建設將采用多種手段規范碳市場(chǎng)參與方的行為，包括責令限期整改，納入信用管理體系，向工商、稅務(wù)、金融等部門(mén)通報，建立“黑名單”制度并依法予以公告，取消企業(yè)的評獎評優(yōu)、稅收優(yōu)惠、資金補貼等，對未履約行為給予嚴格處罰，同時(shí)配備一定的執法力量執行處罰。
四、展望
2018年，應對氣候變化和溫室氣體減排職能正式劃轉到生態(tài)環(huán)境部，相關(guān)監管部門(mén)和參與方的能力建設仍面臨較大的工作任務(wù)，特別是各地方應對氣候變化隊伍建設，需要及時(shí)開(kāi)展相關(guān)能力建設培訓，盡快讓相關(guān)工作人員熟悉碳市場(chǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)，以保障中國碳市場(chǎng)順利實(shí)現交易與平穩運行。
此外，從源頭上來(lái)講，大氣污染物和溫室氣體主要都來(lái)自礦物燃料燃燒、工業(yè)、交通等人類(lèi)活動(dòng)，兩者具有同源性，因此應對氣候變化和減排職能劃轉生態(tài)環(huán)境部，將有利于增強應對氣候變化與環(huán)境污染防治的協(xié)同性，統籌實(shí)現中國溫室氣體排放控制和控制污染氣體排放的行動(dòng)目標，進(jìn)一步促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，推動(dòng)中國應對氣候變化。
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